——佳兆业事件引发的行政执法思考
2014年11月28日媒体曝出佳兆业集团控股有限公司在深在售的4个楼盘2000多套房源被“管理局锁定”（简称“锁定房源”），其后经历个别项目解锁再锁、股权变更、资质暂停、董事会成员变更、多次停牌、深圳项目全面叫停、高管辞职、甩卖上海项目、主席辞职、债务违约、信用评级下调、合作伙伴撤资，直到15年1月6日传闻破产重组，今日发布澄清公告，短短40天，佳兆业遭遇了“锁定房源”生死劫，且继续发酵中，“佳兆业”事件由此产生。
关于佳兆业房源被锁定的原因，坊间、媒体和购房者多有猜测，而政府部门至今不予透露，佳兆业亦宣称不知，笔者认为：原因难测在于“锁定房源”并非严格意义上的行政处罚措施，只是政府行政审批流程中的一个环节事件，其适用条件、适用范围、解除条件、解除程序均无法律法规明确规定，但其结果却等同于责令企业停业，具有责令停产停业的行政处罚后果，具备可诉性，佳兆业有权提起行政复议或行政诉讼，现分述如下：
一、“锁定房源”含义
“锁定房源”不是一个法律概念，根据深圳市规划和国土资源委员会网站一手房源项目信息公示“状态解释”，“管理局锁定”指房屋处于限制状态或开发商存在违规行为，导致售房系统被管理局锁定，根据该解释，房源锁定后开发商将无法再办理商品房的销售，即无法办理预售备案、产权转移登记等相关事项，本质等同于禁止开发商售房。
二、“锁定房源”法律性质、本质属性
1、“锁定房源”不属于规范的行政处罚措施。
行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。根据《行政处罚法》规定，行政处罚遵循公正、公开的原则，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。行政处罚的种类有七个，即：警告;罚款;没收违法所得，没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。政府主管部门锁定佳兆业待售房源不属于上述行政处罚中的任何一类，在做出锁定房源决定之前，没有告知佳兆业作出决定的事实、理由及依据，没有告知佳兆业依法享有陈述权、申辩权，没有组织听证，没有出具行政处罚决定书，故不属于规范的行政处罚措施。
2、“锁定房源”具备责令停产停业的行政处罚后果
虽然“锁定房源”不是规范的行政处罚措施，但由于开发商预售房屋必须通过网上完成，“锁定房源”的结果是开发商无法登陆网络完成预售备案、转移登记，无法销售已取得预售许可的房屋，无法经营运转，无异于停产停业，后果十分严重（从佳兆业房源被锁定40天从兴旺到频临倒闭即可看出）。
3、“锁定房源”是对商品房预售许可的否定。
众所周知，我国商品房预售实行许可证制度，预售前必须依照《商品房预售管理办法》规定取得政府部门核发的预售许可证。预售许可证是政府审核通过同意开发商预售房屋的合法凭证，开发商取得预售许可证预售房屋后，政府又“锁定房源”导致开发商无法预售房屋，本质是对预售许可的否认（不执行自己颁发的《预售许可证》）。
4、“锁定房源”属具体行政行为，可以提起行政复议、行政诉讼。
具体行政行为指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。“锁定房源”虽不属于行政处罚措施，但也是一种具体行政行为，根据《行政复议法》、《行政诉讼法》规定，可以提起行政复议、行政诉讼。
三、已签购房合同效力不受“锁定房源”影响，不能履行佳兆业应承担责任
如上所述，“锁定房源”属于政府对佳兆业的单方具体行政行为，是佳兆业与政府之间的行政管理法律关系纠纷，而已签认购书、购房合同属于佳兆业与购房者之前的民事房屋买卖合同关系，两者合同主体、法律关系完全不同，故佳兆业不能因房源被锁定无法履行与购房者之间的购房合同而免责，因此导致合同无法履行的，佳兆业应向购房者承担违约责任，至于由此产生的损失，佳兆业可另行提起行政赔偿诉讼解决。
四、已签约购房者享有“不安抗辩权”
虽然“锁定房源”不影响购房者与佳兆业之间购房合同的效力，但毕竟面临佳兆业因此无法履行合同的法律风险，购房者不可能明知风险存在，眼看房价上涨而继续支付房款等候佳兆业违约赔付违约金。对此，笔者认为，购房者可以依法行使《合同法》第68条赋予的不安抗辩权，有权在付款期限到达后通知佳兆业中止付款，待佳兆业解除所购房源锁定或提供相应担保后再行付款。
五、佳兆业目前的对应之策
“锁定房源”已导致了佳兆业的频临倒闭，佳兆业应当根据《行政复议法》第9条规定立即向深圳市人民政府申请复议，如复议不被受理或受理后予以驳回，应尽快向人民法院提起行政诉讼（命将不保，不应再惧怕“民告官”）。
六、行政执法检讨
“锁定房源” 不公开执法、非罚严于罚的四不像措施不符合依法治国方略和深圳建设一流法治城市的要求，且与《行政许可法》不符，正确的做法是依法行政，如果佳兆业违反行政管理法规，应当严格依照《行政处罚法》规定的程序予以行政处罚，并告知佳兆业行政复议、行政诉讼的权利，而不是故意隐瞒执法依据和执法原因未经处罚决定直接限制出售（锁定房源只是处罚决定的执行程序）。
后记：“锁定房源”原因猜想
根据深圳市规划和国土资源委员会网站提示及实践处理，锁定原因一般都是因为开发商存在违规销售的情况，如擅自变更规划等，不会因为个别股东违法违纪锁定，但不排除接其他执法机关通知执行锁定、限制出售的情况，在此情况下，规土委或真不知被要求锁定的原因（本文分析仅针对国土委自身执法程序而言）。
